Nederland heeft al wetgeving voor hoe toezichthouder DNB moet omgaan met verzekeraars die dreigen om te vallen: de Wet herstel en afwikkeling verzekeraars (Whav). Die geldt in Nederland sinds 2019 en kent al veel bepalingen die overeenkomen met de IRRD. Zo moeten verzekeraars in ons land al een herstelplan achter de hand hebben voor het geval ze in zwaar weer terechtkomen.
De Whav kon al snel worden toegepast bij de laatste verzekeraar die in Nederland failliet ging: Conservatrix in 2020. De levensverzekeraar van de gebroeders Henny stond in 2010 al in de belangstelling van DNB omdat het bedrijf succes boekte met de verkoop van producten met een (hoog) gegarandeerd rendement. En tegenover die garanties moet een verzekeraar voldoende middelen op de balans hebben staan. In de jaren erna groeide de verkoop nog meer, met name op het gebied van hypotheekgebonden levenpolissen. Daarmee werd het vereiste eigen kapitaal steeds groter en kwam de solvabiliteit in het geding.
In 2014 stelde DNB een stille curator aan die orde op zaken moest stellen. In 2017 werd het bedrijf onder druk van de toezichthouder voor 1 euro verkocht aan Eli Global – maar dat bleek achteraf het begin van het einde. De nieuwe eigenaar kwam toezeggingen niet na en in 2020 viel het doek. Een evaluatiecommissie oordeelde achteraf dat DNB weliswaar tijdig de risico's zag, maar ook dat er niet stevig genoeg is ingegrepen. "Veel bleef bij het oude."
IRRD lijkt meer in te zetten op afwikkelen
Het is de vraag of zo'n situatie met de nieuwe IRRD-regels voorkomen kan worden. Een wezenlijk verschil tussen de Whav en de IRRD is wel dat de Nederlandse wet er tot nu toe van uitgaat dat een verzekeraar net zoals andere bedrijven failliet moet kunnen gaan, zo signaleerden eerder universitair docenten Michele Reumers en Mark Nelemans.
Kiezen voor 'afwikkeling' is daarmee alleen aan de orde als – onder meer – het algemeen belang ermee gediend is. In het geval van Conservatrix oordeelde DNB dat van dat laatste geen sprake was. In de IRRD is het uitgangspunt veel meer dat afwikkeling ook een optie is als (alleen) de belangen van de polishouders ermee zijn gediend.
Bestaande instrumenten intact
De Nederlandse overheid heeft ingezet op een richtlijn die zo veel mogelijk in lijn is met de huidige wetgeving en dat is gelukt. "Het bereikte akkoord laat het bestaande instrumentarium van DNB als resolutieautoriteit intact en vult deze aan met enkele nieuwe instrumenten, waaronder een run-offtool", wist voormalig minister Van Weyenberg afgelopen jaar al te melden. Verder maakt de IRRD het mogelijk om samen te werken met andere EU-lidstaten.
Whav inruilen voor nieuwe wet
De IRRD moet uiterlijk op 29 januari 2027 in de Nederlandse wetgeving zijn verwerkt. Wat gaat er in de tussentijd gebeuren? Advocaat Roderik Vrolijk (Stibbe) verwacht dat Financiën nu eerst de richtlijn tegen de huidige wet aan zal houden om te kijken waar de verschillen zitten. "Daarvoor is het ook wachten op de regulatory technical standards (RTS), die meer informatie geven over de inhoud van een herstelplan. Ik denk dat de Whav beperkt herbruikbaar is."
Vrolijk wijst op de BRRD, die al zo'n acht jaar geldt. Dat is de banken-afwikkelingsrichtlijn die na de financiële crisis is ingevoerd. "Die heeft Nederland ertoe aangezet om voor verzekeraars ook een dergelijke wet in te stellen en dat is de Whav geworden. Daarmee liepen we dus vooruit op de EU."
Nederland is sowieso niet het beste jongetje van de klas als het gaat om het implementeren van Europese regelgeving”
Nu al herstelplan en contracten onderzoeken
Op een nieuw wetsvoorstel is het nog wel even wachten. "Nederland is sowieso niet het beste jongetje van de klas als het gaat om het implementeren van Europese regelgeving. Verzekeraars zullen vooral wachten op het implementatievoorstel voordat ze in actie komen. Al kunnen ze al wel intern werkgroepen opzetten om te kijken of ze hun huidige herstelplannen moeten aanpassen. Bovendien moeten ze ook onderzoeken of bestaande contracten door de IRRD moeten worden aangepast."
Essentiële dienstverleners
Maar wat kunnen we verwachten van de IRRD? In de basis krijgen toezichthouders EU-breed meer bevoegdheden om op te treden als een verzekeraar in problemen raakt. Het belang daarvan is mede dat veel verzekeraars grensoverschrijdend opereren en dat lidstaten zo makkelijker gezamenlijk kunnen optrekken bij crisissituaties.
Twee zaken vallen zo op het eerste gezicht op: de IRRD stelt ook regels en procedures vast met betrekking tot ‘essentiële dienstverleners’ en de toezichthouder krijgt de 'solvente run-off' als nieuw instrument. "De essentiële dienstverleners zijn alle entiteiten binnen een verzekeringsgroep die zorgen dat een verzekeraar kan blijven draaien", legt Vrolijk uit. "Denk aan een IT-leverancier. Zo'n partij kan onder de IRRD worden verplicht om diensten te blijven verlenen, ook al betaalt de verzekeraar niet meer."
Bij de solvente run-off kan DNB een verzekeraar opleggen dat er geen verzekeringen meer worden verkocht en dat "de ballon gecontroleerd leegloopt". Bestaande polissen worden dan nog beheerd, zoals bij een reguliere run-off, terwijl de verzekeraar nog wel aan de Solvency II-vereisten moet voldoen.
60 procent van de markt
Voorgeschreven wordt ook dat minimaal 60 procent van de nationale markt aan de vereisten voor preventieve herstelplannen moet gaan voldoen. "Ik denk dat dat heeft te maken met de proportionaliteitsgedachte, waarbij het niet doelmatig zou zijn als de kleinste verzekeraars ook aan deze eisen moeten gaan voldoen", zegt Vrolijk.
Wie dan precies onder die verplichting gaat vallen, moet nog worden ingevuld. Volgens de IRRD hangt dat af van de potentiële impact die het falen van een verzekeraar op de economie en polishouders zou kunnen hebben. "Maar het zou ook zo kunnen zijn dat de Nederlandse implementatiewet van elke verzekeraar een herstelplan gaat eisen, al wordt proportionaliteit wel steeds belangrijker in de Europese regelgeving."
Of een toezichthouder moet gaan ingrijpen bij een verzekeraar, kan straks worden bepaald met een 'afwikkelbaarheidstest' die een aantal criteria stelt: afwikkelen is mogelijk als de MKV-grens (de minimale solvabiliteitsdrempel) niet gehaald dreigt te worden, als niet aan wettelijke eisen wordt voldaan, schulden niet kunnen worden betaald of als ‘buitengewone publieke financiële steun’ nodig is.
(Nog) geen garantiestelsel
De IRRD bevat vooralsnog geen bepalingen over een Insurance Guarantee Scheme, analoog aan het depositogarantiestelsel voor banken. Afgesproken is dat de Europese Commissie de komende twee jaar onderzoek gaat doen naar zo'n garantie. Naar aanleiding van het faillissement van Conservatrix had KPMG eerder al onderzocht of zo'n garantiestelsel de bescherming van polishouders zou kunnen verbeteren. De conclusie was dat zo'n oplossing kostbaar en complex zou zijn.
