Deze rubriek wordt verzorgd door prof. dr. mr. W.C.T. Weterings, prof. mr. J. Borgesius en mr. B.K.M. Lauwerier

Rechtspraak Hof van Justitie van de Europese Unie

1. Gevoegde zaken C-771/22 en C-45/23

Prejudiciële verwijzing – Richtlijn (EU) 2015/2302 – Pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen – Art. 12 – Recht om een pakketreisovereenkomst te beëindigen – Recht op volledige terugbetaling van alle voor de pakketreis betaalde bedragen – Buitengewone en onvermijdbare omstandigheden – COVID-19-pandemie – Art. 17 – Insolventie van de reisorganisator – Zekerheid voor de terugbetaling van alle betaalde bedragen – Hoog niveau van bescherming van de consument – Beginsel van gelijke behandeling

Procedure

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 17 van richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen (PbEU 2015, L 326/1). Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen, enerzijds tussen de Bundesarbeitskammer (federale instantie voor de bescherming van werknemers en consumenten, Oostenrijk), als rechtsopvolgster van een reiziger, en HDI Global SE, de verzekeringsmaatschappij van de reisorganisator van die reiziger, (C‑771/22), en anderzijds tussen A, B, C en D, vier andere reizigers, en MS Amlin Insurance SE, de verzekeringsmaatschappij van de reisorganisator van deze vier reizigers (C‑45/23), betreffende de weigering van die verzekeringsmaatschappijen om die reizigers terug te betalen na het faillissement van deze reisorganisatoren.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Verzekeraars weigeren uitkering met beroep op nationale implementatiewet

53. Met de eerste vraag in zaak C‑771/22 en de enige vraag in zaak C‑45/23, die samen moeten worden onderzocht, wensen de verwijzende rechters in essentie te vernemen of art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat de aan de reiziger verleende zekerheid tegen insolventie van de pakketreisorganisator ook geldt wanneer een reiziger overeenkomstig art. 12, lid 2, van die richtlijn zijn pakketreisovereenkomst beëindigt als gevolg van buitengewone en onvermijdbare omstandigheden, de reisorganisator na die beëindiging insolvent wordt, en de reiziger vóór het intreden van die insolventie geen volledige terugbetaling heeft ontvangen van de reeds door hem betaalde bedragen waarop hij volgens die bepaling recht heeft.

54. Vooraf zij eraan herinnerd dat de reiziger op grond van art. 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 recht heeft op volledige terugbetaling van de uit hoofde van de pakketreis betaalde bedragen wanneer hij zijn pakketreisovereenkomst vóór het begin van de pakketreis beëindigt wegens onvermijdbare en buitengewone omstandigheden die zich voordoen op de plaats van bestemming of in de onmiddellijke omgeving ervan en die aanzienlijke gevolgen hebben voor de uitvoering van die pakketreis of voor het personenvervoer naar die plaats van bestemming. Ingeval de betrokken reiziger dat recht uitoefent is de reisorganisator bovendien krachtens art. 12, lid 4, van deze richtlijn verplicht om deze terugbetaling onverwijld te verrichten, en in elk geval uiterlijk binnen 14 dagen na de beëindiging van die pakketreisovereenkomst.

55. In casu staat vast dat de reizigers die de hoofdgedingen hebben ingeleid, hun pakketreisovereenkomst overeenkomstig art. 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 rechtmatig hebben beëindigd wegens het uitbreken en voortduren van de COVID-19-pandemie. Deze reizigers hadden dus recht op volledige terugbetaling van de door hen aan de betrokken reisorganisatoren betaalde bedragen, en dit uiterlijk 14 dagen na de beëindiging van hun pakketreisovereenkomst. Hoewel zij aanspraak konden maken op terugbetaling, is deze niet verricht omdat de reisorganisatoren insolvent waren geworden en hun verzekeraars niet voornemens waren dekking aan hen te verlenen, aangezien deze van mening waren dat zij volgens de toepasselijke nationale wettelijke regeling houdende omzetting van art. 17, lid 1, van deze richtlijn niet verplicht daartoe waren.

Regels voor uitlegging van art. 17 richtlijn 2015/2302

56. Wat de uitlegging van laatstgenoemde bepaling betreft is het vaste rechtspraak dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan maar ook met de context ervan, de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt en, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan [zie in die zin arrest van 12 januari 2023, FTI Touristik (Pakketreis naar de Canarische Eilanden), C‑396/21, EU:C:2023:10, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Wanneer de betekenis van een bepaling van Unierecht ondubbelzinnig uit de bewoordingen ervan blijkt, mag het Hof echter niet van deze betekenis afwijken (zie in die zin arrest van 25 januari 2022, VYSOČINA WIND, C‑181/20, EU:C:2022:51, punt 39).

57. In art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 is bepaald dat de lidstaten ervoor zorgen dat op hun grondgebied gevestigde pakketreisorganisatoren zekerheid stellen voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van deze reisorganisatoren niet worden verricht.

58. De term ‘desbetreffende diensten’ kan weliswaar zo worden begrepen dat deze ziet op ‘reisdiensten’ in de zin van art. 3, punt 1, van richtlijn 2015/2302, hetgeen zou betekenen dat de door elke lidstaat in te stellen bescherming bij insolventie van een reisorganisator uitsluitend betrekking heeft op situaties waarin de in de pakketreisovereenkomst bedongen reisdiensten niet zijn uitgevoerd wegens de insolventie van de organisator. Volgens deze lezing zou er dus een causaal verband moeten bestaan tussen het niet uitvoeren van de reisdiensten en de insolventie van de reisorganisator opdat de reiziger aanspraak zou kunnen maken op de zekerheid bij insolventie van de reisorganisator waarin art. 17 van die richtlijn voorziet.

59. Zoals meerdere partijen in de procedure bij het Hof hebben opgemerkt, maakt art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302, anders dan vele andere bepalingen van deze richtlijn, echter geen melding van ‘reisdiensten’ maar van ‘betrokken diensten’, waarbij laatstgenoemd begrip kan worden opgevat als een begrip dat ruimer is dan het eerste, en dus ook andere door reisorganisatoren verrichte diensten omvat, zoals de terugbetalingen die aan de reizigers verschuldigd zijn na de beëindiging van hun pakketreisovereenkomst.

60. Hieruit volgt dat de betekenis van art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 niet ondubbelzinnig uit de bewoordingen ervan blijkt. Derhalve moeten overeenkomstig de in punt 56 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak de context van deze bepaling, de doelstellingen van die richtlijn en, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan worden onderzocht.

• Onderzoek van de context

61. Wat in de eerste plaats de context van art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 betreft, geeft, om te beginnen, art. 17, lid 4, van die richtlijn aan dat indien de uitvoering van de pakketreis wordt beïnvloed door de insolventie van de reisorganisator, de zekerheid kosteloos ter beschikking wordt gesteld om repatriëring en indien nodig, de financiering van accommodatie in afwachting van de repatriëring te verzekeren.

62. Art. 17, lid 5, van deze richtlijn bepaalt zijnerzijds dat voor niet-uitgevoerde reisdiensten terugbetalingen op verzoek van de reiziger onverwijld worden verricht.

63. Gelet op de bewoordingen, en met name de bewoordingen ‘indien de uitvoering van de pakketreis wordt beïnvloed door de insolventie van de organisator’ en ‘reisdiensten die niet worden uitgevoerd’ zoals deze zijn gebruikt in respectievelijk art. 17, lid 4, en art. 17, lid 5, van richtlijn 2015/2302, kunnen deze bepalingen steun bieden aan een uitlegging van art. 17, lid 1, van die richtlijn volgens welke het begrip ‘betrokken diensten’ uitsluitend betrekking heeft op reisdiensten, zodat de zekerheid waarin dit artikel voorziet enkel van toepassing is wanneer er een causaal verband bestaat tussen de niet-uitvoering van die diensten en de insolventie van de reisorganisator.

64. Vervolgens bepaalt art. 17, lid 2, van richtlijn 2015/2302 dat de in lid 1 van dit artikel bedoelde zekerheid afdoende moet zijn en de redelijkerwijs voorzienbare kosten moet dekken. Deze zekerheid moet dus de in verband met pakketreizen door of namens reizigers betaalde bedragen dekken, rekening houdend met de duur van de periode tussen de aanbetaling en de definitieve betaling en de volledige uitvoering van de pakketreizen, alsmede met de geraamde kosten voor repatriëring in geval van insolventie van de reisorganisator.

65. Wat het in deze bepaling neergelegde vereiste betreft dat de zekerheid tegen de insolventie van de reisorganisator afdoende is, preciseert overweging 39 van richtlijn 2015/2302 dat de doeltreffendheid van de bescherming tegen de insolventie van de reisorganisator inhoudt dat de bescherming beschikbaar wordt zodra reisdiensten wegens de liquiditeitsproblemen van die organisator niet worden uitgevoerd of niet of slechts ten dele zullen worden uitgevoerd, of ingeval de dienstverleners reizigers verplichten ervoor te betalen, hetgeen tot de conclusie zou kunnen leiden dat art. 17, lid 2, van deze richtlijn, gelezen in het licht van deze elementen in overweging 39 ervan, eveneens de in punt 58 van het onderhavige arrest bedoelde uitlegging kan ondersteunen.

66. Overweging 39 geeft evenwel ook aan dat de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat reizigers die een pakketreis kopen ‘volledig beschermd’ zijn tegen de insolventie van de reisorganisator, en dus dat de zekerheid waarin art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 voorziet in het geval van een dergelijke insolventie de terugbetaling van ‘alle door of namens de reizigers betaalde bedragen’ omvat.

67. Verder geeft overweging 40 van deze richtlijn aan dat het vereiste dat de zekerheid bij insolventie van de reisorganisator afdoende is, inhoudt dat de bescherming bij insolventie zich dient uit te strekken tot de ‘te voorziene bedragen van de betalingen waarop de insolventie van de [reis]organisator betrekking heeft’, wat betekent dat de zekerheid waarop deze bescherming berust algemeen gesproken een voldoende hoog percentage van de omzet van die organisator moet dekken. Volgens deze overweging mogen alleen zeer geringe risico’s, zoals de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste reisorganisatoren, buiten beschouwing worden gelaten. Dergelijke risico’s houden echter geen verband met de oorsprong van de verplichting tot terugbetaling van de reisorganisator, of het nu gaat om de niet-uitvoering van de reisovereenkomst dan wel om de beëindiging ervan voor de aanvang van de pakketreis.

68. Elke terugbetaling van betalingen die de reisorganisator na de beëindiging van een pakketreisovereenkomst door hemzelf of door de reiziger moet verrichten, met name op grond van art. 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302, is evenwel een te voorzien bedrag van de betaling waarop de insolventie van de organisator betrekking kan hebben in de zin van overweging 40 van deze richtlijn. Deze terugbetaling betreft betalingen die de reiziger heeft verricht na het sluiten van een pakketreisovereenkomst die in beginsel krachtens art. 17, lid 2, van deze richtlijn wordt gedekt door de zekerheid waarin lid 1 van dat artikel voorziet.

69. Zoals ook de advocaat-generaal in punt 89 van haar conclusie heeft opgemerkt, zou het in art. 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 vastgestelde recht van de reiziger op volledige terugbetaling van de betaalde bedragen in geval van beëindiging van zijn pakketreisovereenkomst wegens buitengewone en onvermijdbare omstandigheden, elk nuttig effect verliezen indien art. 17, lid 1, van deze richtlijn in die zin zou worden uitgelegd dat wanneer de insolventie van de reisorganisator na deze beëindiging intreedt, de tegen die insolventie van de reisorganisator gestelde zekerheid de desbetreffende vorderingen tot terugbetaling niet dekt. Deze benadering geldt ook voor de andere in art. 11, lid 5, en art. 12 van deze richtlijn bedoelde terugbetalingen waarop de reiziger recht heeft nadat zijn pakketreisovereenkomst door hemzelf of door de organisator is beëindigd. 

70. Indien de in art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 vastgestelde zekerheid niet van toepassing zou zijn op vorderingen tot terugbetaling ingeval van beëindiging van de pakketreisovereenkomst door de reiziger, zou dit hem er bovendien van kunnen weerhouden om het recht van beëindiging uit te oefenen dat deze richtlijn hem in een aantal situaties toekent.

71. Art. 17, lid 2, van richtlijn 2015/2302, gelezen in het licht van de in punt 66 van het onderhavige arrest genoemde elementen van overweging 39 van deze richtlijn en in die van overweging 40 ervan, kan dus voor een uitlegging van lid 1 van dat artikel pleiten volgens welke deze zekerheid van toepassing is op elke terugbetaling die de reisorganisator aan de reiziger verschuldigd is wanneer de pakketreisovereenkomst in een van de in deze richtlijn bedoelde gevallen wordt beëindigd voordat de insolventie van die organisator is ingetreden.

72. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de reisorganisator volgens art. 5 van richtlijn 2015/2302, dat verwijst naar de delen A en B van bijlage I bij deze richtlijn, verplicht is om de reiziger, voordat deze door een pakketreisovereenkomst is gebonden, in kennis te stellen van de uit deze richtlijn voortvloeiende essentiële rechten, en met name dat ‘[i]ndien de organisator [...] insolvent wordt [...] de betaalde bedragen [zullen] worden teruggestort’ zonder dat enige beperking van dit recht op terugbetaling in geval van insolventie van de reisorganisator wordt vermeld.

73. Deze laatste bepalingen ondersteunen ook een uitlegging van de reikwijdte van de door art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aan de reizigers bij insolventie van de reisorganisator geboden zekerheid die de terugbetalingen omvat die deze organisator aan de reiziger verschuldigd is na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst in een van de in deze richtlijn genoemde gevallen. Een uitlegging van laatstgenoemde bepaling die deze reikwijdte beperkt tot enkel de terugbetalingen die verband houden met het feit dat de reisdiensten niet zijn verricht ten gevolge van de insolventie van de reisorganisator, zou immers betekenen dat voornoemd art. 5 de reiziger misleidt met betrekking tot zijn rechten op terugbetaling in geval van een dergelijke insolventie.

• Onderzoek van het doel

74. Wat in de tweede plaats het doel van richtlijn 2015/2302 betreft, blijkt uit art. 1 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de overwegingen 1 tot en met 3 ervan, dat deze richtlijn ertoe strekt zowel dubbelzinnigheden weg te werken, juridische leemten op te vullen en de omvang van de door richtlijn 90/314 aan de reizigers verleende bescherming aan te passen als bij te dragen tot de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming, zoals wordt vereist door art. 169 VWEU. Richtlijn 2015/2302 draagt aldus overeenkomstig art. 38 van het Handvest van de grondrechten bij tot het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming in het beleid van de Europese Unie inzake pakketreizen.

75. Art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 zo uitleggen dat de terugbetalingen die aan reizigers zijn verschuldigd na een in een van de in deze richtlijn bedoelde situaties verrichte beëindiging van de reisovereenkomst vóórdat de insolventie van de reisorganisator is ingetreden, zijn uitgesloten van de tegen die insolventie gestelde zekerheid zou er echter op neerkomen dat de bescherming van deze reizigers wordt verminderd ten opzichte van die welke richtlijn 90/314 hun verleende.

76. Art. 7 van laatstgenoemde richtlijn bepaalde namelijk dat de reisorganisatoren dienden te beschikken over voldoende garanties om in geval van insolventie te zorgen voor terugbetaling van door de consument reeds voldane bedragen. Het Hof heeft geoordeeld dat dit artikel beoogde de in die bepaling vermelde rechten van de consumenten volledig te beschermen, en deze laatsten dus te vrijwaren tegen alle in dat artikel opgesomde risico’s die uit de insolventie van de reisorganisator voortvloeien (zie in die zin arrest van 15 juni 1999, Rechberger e.a., C‑140/97, EU:C:1999:306, punt 61). Dat artikel had dus als hoofddoel de terugbetaling te verzekeren van de door de reiziger gestorte bedragen in geval van insolventie van die reisorganisator, zonder dat aan die zekerheid enige specifieke voorwaarde was verbonden met betrekking tot de oorzaken van de insolventie van die reisorganisator (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Blödel-Pawlik, C‑134/11, EU:C:2012:98, punten 20 en 21).

77. Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door het feit dat richtlijn 90/314 niet voorzag in een recht voor de reiziger om de pakketreisovereenkomst te beëindigen en een volledige terugbetaling van de betaalde bedragen te verkrijgen dat gelijkwaardig was aan het recht dat hem thans bij art. 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 wordt verleend. 

78. Zoals ook de advocaat-generaal in punt 82 van haar conclusie heeft opgemerkt, voorzag richtlijn 90/314 reeds in een recht op beëindiging met een recht op terugbetaling van de door de reiziger betaalde bedragen in situaties die thans worden geregeld door richtlijn 2015/2302. Zo komt het in art. 11, lid 5, van richtlijn 2015/2302 vastgestelde recht van de reiziger om de pakketreisovereenkomst te beëindigen en terugbetaling te verkrijgen van alle bedragen die hij uit hoofde van die overeenkomst heeft betaald wanneer de reisorganisator zich genoodzaakt ziet die overeenkomst ingrijpend te wijzigen, overeen met het recht dat in art. 4, lid 6, van richtlijn 90/314 was neergelegd. 

79. Indien art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aldus zou worden uitgelegd dat het tegen de insolventie van de reisorganisator gestelde zekerheid beperkt tot de terugbetalingen die aan de reizigers verschuldigd zijn wegens de niet-uitvoering van een pakketreis als gevolg van die insolventie, zouden van deze zekerheid alle betalingen zijn uitgesloten die verschuldigd zijn na een beëindiging die heeft plaatsgevonden vóór het intreden van die insolventie, met inbegrip van de volgens art. 11, lid 5, van deze richtlijn aan de reiziger verschuldigde terugbetaling. Dit zou een achteruitgang betekenen ten opzichte van het door richtlijn 90/314 verleende niveau van consumentenbescherming.

• Onderzoek van de ontstaansgeschiedenis

80. Wat in de derde plaats de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2015/2302 betreft, kan de precieze draagwijdte van art. 17, lid 1, van deze richtlijn niet worden afgeleid uit de voorbereidende werkzaamheden van deze richtlijn. Zoals ook de advocaat-generaal in de punten 62 tot en met 83 van haar conclusie heeft uiteengezet, blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden niet duidelijk welke reikwijdte de Uniewetgever wilde verlenen aan de bescherming tegen insolventie van de reisorganisator uit hoofde van art. 17, lid 1, van deze richtlijn. De Commissie leidt uit de ontstaansgeschiedenis van deze richtlijn af dat de Uniewetgever deze bepaling heeft vastgesteld met de bedoeling af te wijken van het eerdere niveau van bescherming bij insolventie van de reisorganisator en om de vóór het intreden van deze insolventie ontstane vorderingen tot terugbetaling van reizigers uit te sluiten van de zekerheid bij insolventie, terwijl het Europees Parlement betoogt dat uit deze ontstaansgeschiedenis blijkt dat de wetgever de bedoeling had om het eerdere niveau van de aan de reizigers tegen deze insolventie geboden bescherming te handhaven, zodat de tegen die insolventie gestelde zekerheid ook de vorderingen tot terugbetaling van de reiziger omvat die zijn ontstaan vóór er sprake was van insolventie. De Raad van de Europese Unie heeft niet aangegeven wat de bedoeling van de Uniewetgever was bij de vaststelling van art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302. 

Uitlegging conform het primaire Unierecht

81. Uit het voorgaande volgt dat de bewoordingen van art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 en bepaalde elementen van de achtergrond van deze bepaling weliswaar kunnen pleiten voor een uitlegging volgens welke vorderingen tot terugbetaling die zijn ontstaan na de beëindiging van de pakketreisovereenkomst die in een van de in deze richtlijn genoemde situaties is verricht vóórdat de reisorganisator insolvent is verklaard, zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze bepaling, maar dat andere contextuele aspecten van deze bepaling en het doel van die richtlijn integendeel een uitlegging rechtvaardigen volgens welke deze schuldvorderingen wel binnen die werkingssfeer ervan vallen.

82. Wanneer een bepaling van afgeleid Unierecht voor meer dan één uitlegging vatbaar is, verdient de uitlegging die ervoor zorgt dat de betrokken bepaling in overeenstemming is met het primaire recht de voorkeur boven de uitlegging die met zich meebrengt dat zij in strijd is met dat recht. Volgens een algemeen uitleggingsbeginsel moet een handeling van de Unie namelijk zo veel mogelijk aldus worden uitgelegd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de geldigheid ervan en van het gehele primaire recht, daaronder begrepen het beginsel van gelijke behandeling [zie in die zin arresten van 19 november 2009, Sturgeon e.a., C‑402/07 en C‑432/07, EU:C:2009:716, punten 47 en 48, en 16 november 2023, Ligue des droits humains (Controle door de toezichthoudende autoriteit op de gegevensverwerking), C‑333/22, EU:C:2023:874, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Zoals in punt 45 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft de verwijzende rechter in zaak C‑45/23 juist naar dit beginsel verwezen.

• Beginsel van gelijke behandeling

83. Het beginsel van gelijke behandeling, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is, vereist dat behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie in die zin arrest van 30 november 2023, MG/EIB, C‑173/22 P, EU:C:2023:932, punt 45 en aangehaalde rechtspraak).

84. Zoals uit de rechtspraak van het Hof volgt moet bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van situaties om te bepalen of dit algemene beginsel in acht is genomen, worden uitgegaan van het doel van de handeling waarvan de betrokken norm deel uitmaakt (zie naar analogie arrest van 19 november 2009, Sturgeon e.a., C‑402/07 en C‑432/07, EU:C:2009:716, punt 49).

85. Zoals in punt 74 van het onderhavige arrest is uiteengezet, heeft richtlijn 2015/2302 tot doel een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken. Art. 17 van deze richtlijn draagt bij tot de verwezenlijking van deze doelstelling doordat het beoogt de reiziger te beschermen tegen het financiële risico dat de insolventie van de reisorganisator met zich meebrengt. Gelet op het feit dat de reiziger de prijs van zijn pakketreis geheel of gedeeltelijk betaalt voordat hij gebruik kan maken van de reisdiensten van de reisorganisator, loopt hij namelijk het risico het overeenkomstige bedrag te verliezen indien de reisorganisator later insolvent wordt.

• Referentiepunt bij vergelijking

86. In het licht van deze doelstelling moet het risico van financieel verlies dat de betrokken reiziger loopt het referentiepunt zijn bij het vergelijken van de situatie van de reiziger die, na de prijs van zijn pakketreis geheel of gedeeltelijk te hebben betaald, zijn pakketreisovereenkomst heeft beëindigd in een van de in deze richtlijn vermelde situaties maar die geen terugbetaling heeft ontvangen omdat de reisorganisator na die beëindiging insolvent is geworden, met de situatie van de reiziger wiens reis niet werd uitgevoerd en die wegens de insolventie van die organisator niet is terugbetaald.

87. Indien dat referentiepunt in aanmerking genomen wordt, is de situatie van de twee bovengenoemde reizigers vergelijkbaar. In beide gevallen loopt de reiziger namelijk het financiële risico dat hij wegens de insolventie van de reisorganisator geen terugbetaling kan verkrijgen van de bedragen die hij aan deze reisorganisator heeft betaald, ook al heeft hij daar volgens richtlijn 2015/2302 recht op.

88. Bijgevolg moet op grond van het beginsel van gelijke behandeling zowel de reiziger wiens pakketreis wegens insolventie van de reisorganisator niet kan worden uitgevoerd als de reiziger die zijn pakketreisovereenkomst met name overeenkomstig art. 12, lid 2, van richtlijn 2015/2302 heeft beëindigd, aanspraak kunnen maken op de in art. 17, lid 1, van deze richtlijn vastgestelde zekerheid bij insolventie van de reisorganisator voor de aan hen verschuldigde terugbetalingen, tenzij een verschil in behandeling tussen deze twee categorieën reizigers objectief gerechtvaardigd is.

89. Met betrekking tot dit laatste aspect lijkt niets een verschil in behandeling tussen deze categorieën reizigers te kunnen rechtvaardigen. Wat in het bijzonder de mogelijkheid betreft om zeer geringe risico’s uit te sluiten van de werkingssfeer van de bescherming bij insolventie van de reisorganisator, waarop sommige partijen in de procedure bij het Hof hebben gewezen op grond van overweging 40 van richtlijn 2015/2302, blijkt uit de dossiers waarover het Hof beschikt niet dat in een dergelijke uitsluiting was voorzien in de nationale regelgeving en in de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verzekeringsovereenkomsten. Hoe dan ook zou een dergelijke eventuele uitsluiting geen dergelijk verschil in behandeling kunnen rechtvaardigen. Zoals in die overweging 40 is aangegeven, heeft die uitsluiting immers betrekking op risico’s zoals de gelijktijdige insolventie van verscheidene van de grootste reisorganisatoren. Zij houdt geen verband met de vraag of de vordering tot terugbetaling van de reiziger die door de insolventie van de reisorganisator is getroffen, voortvloeit uit de niet-uitvoering van de pakketreis dan wel uit de uitoefening door deze reiziger van zijn recht om de pakketreisovereenkomst in een van de in deze richtlijn opgesomde situaties te beëindigen.

90. Derhalve moet art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302, gelet op de in punt 82 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak en het beginsel van gelijke behandeling, aldus worden uitgelegd dat de vorderingen tot terugbetaling van de reizigers die zijn ontstaan na een beëindiging van de pakketreisovereenkomst die in een van de in deze richtlijn bedoelde situaties is verricht vóórdat de reisorganisator insolvent is geworden, onder de tegen de insolventie van de reisorganisatoren gestelde zekerheid vallen.

Conclusie

91. Bijgevolg dient op de eerste vraag in zaak C‑771/22 en op de enige vraag in zaak C‑45/23 te worden geantwoord dat art. 17, lid 1, van richtlijn 2015/2302 aldus moet worden uitgelegd dat de aan de reiziger verleende zekerheid tegen insolventie van de pakketreisorganisator ook geldt wanneer een reiziger overeenkomstig art. 12, lid 2, van die richtlijn zijn pakketreisovereenkomst beëindigt als gevolg van buitengewone en onvermijdbare omstandigheden, de reisorganisator na die beëindiging insolvent wordt, en de reiziger vóór het intreden van die insolventie geen volledige terugbetaling heeft ontvangen van de reeds door hem betaalde bedragen waarop hij volgens die bepaling recht heeft.

Kort commentaar

‘De reis- en toerismesector was een van de sectoren die het zwaarst werden getroffen door de COVID-19-pandemie. De gevolgen voor de gehele reisbranche waren ongekend. Door het uitbreken van de pandemie werden vakantiepakketten massaal geannuleerd, terwijl er geen nieuwe boekingen werden gedaan. Dit leidde tot ernstige liquiditeitsproblemen voor organisatoren van pakketreizen, die werden geconfronteerd met een groot aantal vorderingen tot terugbetaling. In deze context doet de onderhavige zaak de vraag rijzen naar de reikwijdte van de door artikel 17, lid 1, van richtlijn (EU) 2015/2302 geboden bescherming van reizigers bij insolventie van reisorganisatoren’, aldus de A-G Medina in de inleiding van haar conclusie voor het arrest. In art. 17 (‘Doeltreffendheid en reikwijdte van de bescherming bij insolventie’) van richtlijn 2015/2302 staat te lezen: ‘1.      De lidstaten zorgen ervoor dat op hun grondgebied gevestigde organisatoren zekerheid stellen voor de terugbetaling van alle reeds door of namens reizigers betaalde bedragen voor zover de desbetreffende diensten als gevolg van de insolventie van deze organisatoren niet worden verricht (…)’. In dit voorbeeldig gemotiveerde arrest beproeft het Hof eerst de gebruikelijke uitlegmethoden van het secondaire Unierecht, om ten slotte – wanneer dit geen eenduidig resultaat oplevert, en meerderlei uitleg mogelijk blijft – te toetsen aan het gelijkheidsbeginsel van het primaire Unierecht. In dit geval betekent dit dat reizigers ongeacht de oorzaak van het uitblijven van de dienstverrichting (wel of geen causaal verband met insolventie) gelijkelijk beschermd moeten worden waar het betreft de terugbetaling van verschuldigde vooruit betaalde gelden. Met dit antwoord zullen de verwijzende rechters de zaak verder kunnen afwikkelen. Dit vergt onder meer nadere bestudering van de polisvoorwaarden van de verzekering die gesloten is tussen verzekeraar HDI Global met Flamenco Sprachreisen GmbH, een reisorganisator, en die tussen MS Amlin Insurance en reisorganisator Exclusive Destinations, ter dekking van de risico’s in verband met de insolventie van die reisorganisaties. HDI Global en Amlin hebben geweigerd om enige terugbetaling te verrichten omdat zij enkel het risico dekken dat de pakketreis niet werd uitgevoerd wegens die insolventie (en dus niet wegens andere oorzaken, zoals een pandemie). In dit verband merkt A-G Medina op: ‘Uit artikel 17, lid 2, en overweging 40 volgt dat alle betalingen met betrekking tot pakketreizen worden opgenomen in de berekening van de bescherming bij insolventie, die is gebaseerd op de omzetgegevens. De rechtsgrondslag van de vordering tot terugbetaling van deze betaalde bedragen lijkt daarentegen niet ter zake te doen voor de berekening van de noodzakelijke dekking.’ Het lijkt voor de hand te liggen dat de polisomschrijving van het gedekte risico aansluit bij de (tekst van de) richtlijn. In Nederland wordt bescherming geboden via de Stichting Garantiefonds Reisgelden (SGR). In België zijn de organisatoren van pakketreizen wettelijk verplicht een verzekering te sluiten.

Ten slotte zullen de desbetreffende nationale wetgevers hun wetgeving moeten aanpassen in die zin, dat een ruimere bescherming wordt verzekerd om aan de richtlijn te voldoen. In Nederland lijkt art. 7:513a BW voldoende ruimte te bieden (zie Kamerstukken 34 688, nr. 3, p. 36 en Stb. 2018, 2).

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 29 juli 2024, gevoegde zaken C-771/22 en C-45/23 (Bundesarbeitskammer tegen HDI Global SE (C-771/22) en A, B, C en D tegen MS Amlin Insurance SE (C-45/23), ECLI:EU:C:2024:644; conclusie A-G. Medina van 7 maart 2024, ECLI:EU:C:2024:218.

2. Gevoegde zaken C-639/22 t/m C-644/22

Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Vrijstellingen – Art. 135, lid 1, onder g) – Beheer van gemeenschappelijke beleggingsfondsen – Begrip – Pensioenfonds – Vergelijkbaarheid met een instelling voor collectieve belegging in effecten (icbe) – Beleggingsrisico gedragen door de deelnemers – Omvang – Noodzaak van een vergelijking met een pensioenfonds dat door de betrokken lidstaat als een gemeenschappelijk beleggingsfonds wordt beschouwd

Procedure

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van art. 135, lid 1, onder g), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PbEU 2006, L 347/1, hierna: ‘btw-richtlijn’).  Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van zes gedingen tussen, ten eerste, X, een verplicht beroepspensioenfonds (zaak C‑639/22), en Stichting BPL Pensioen en Stichting Bedrijfstakpensioensfonds voor het levensmiddelenbedrijf (BPFL), bedrijfstakpensioenfondsen (respectievelijk zaak C‑643/22 en zaak C‑644/22), enerzijds en de Inspecteur van de Belastingdienst Utrecht (Nederland) anderzijds; ten tweede, Fiscale Eenheid Achmea BV, een onderneming die diensten heeft verricht ten behoeve van een bedrijfstakpensioenfonds, en Y, een ondernemingspensioenfonds (respectievelijk zaak C‑640/22 en zaak C‑641/22), enerzijds en de Inspecteur van de Belastingdienst Amsterdam (Nederland) anderzijds, en ten slotte, ten derde, Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten, een verplicht beroepspensioenfonds (zaak C‑642/22), enerzijds en de Inspecteur van de Belastingdienst Maastricht (Nederland) anderzijds, over de toepassing van de vrijstelling van belasting over de toegevoegde waarde (btw) van art. 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn op deze pensioenfondsen. De verwijzende rechter vraagt zich af of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde pensioenfondsen moeten worden beschouwd als ‘gemeenschappelijke beleggingsfondsen’ die in aanmerking komen voor de btw-vrijstelling van art. 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn. In dit verband is ook van belang de richtlijn 2009/65/EG tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe’s) (PbEU 2009, L 302/32). Art. 1 verstaat onder icbe’s: ‘een instelling: a) waarvan het uitsluitende doel is de collectieve belegging in effecten of in andere in artikel 50, lid 1, bedoelde liquide financiële activa van uit het publiek aangetrokken kapitaal, met toepassing van het beginsel van risicospreiding, en b) waarvan de rechten van deelneming op verzoek van de houders ten laste van de activa van deze instellingen direct of indirect worden ingekocht of terugbetaald. Met dergelijke inkopen of terugbetalingen wordt gelijkgesteld ieder handelen van een icbe om te voorkomen dat de waarde van haar rechten van deelneming ter beurze aanzienlijk afwijkt van de intrinsieke waarde.‘

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag 

‘Met zijn eerste vraag, die in alle gevoegde zaken hetzelfde is, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de deelnemers aan een pensioenfonds dat uit hoofde van een collectieve pensioenregeling uitvoering geeft aan een pensioenovereenkomst die voorziet in pensioenrechten en pensioenuitkeringen waarvan het bedrag weliswaar wordt bepaald op basis van een referentiepensioen of van de arbeidsinkomsten en het aantal dienstjaren van elke deelnemer, maar onder bepaalde voorwaarden kan variëren als gevolg van de resultaten van de beleggingen van dat pensioenfonds, kunnen worden geacht het beleggingsrisico te dragen. Deze rechter wenst tevens te vernemen of de omvang van het gelopen risico, het feit dat dat risico individueel dan wel collectief is, het aantal jaren dat een deelnemer pensioenrechten heeft opgebouwd, het feit dat bij een pensioenfonds de opbouw van pensioenrechten op een bepaald moment is onderbroken of het feit dat een werkgever zich gedurende een bepaalde periode garant heeft gesteld voor de verwachte opbouw van de pensioenrechten, relevant is.’

Enkele overwegingen van het Hof

‘Opdat een pensioenfonds kan worden aangemerkt als een gemeenschappelijk beleggingsfonds dat in aanmerking komt voor de vrijstelling van artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn, moet het risico dat de deelnemers aan dit pensioenfonds dragen als gevolg van de beleggingen van dit fonds dus vergelijkbaar zijn met het risico dat de houders van rechten van deelneming in een instelling voor collectieve belegging lopen op de activa die zij bij die instelling hebben ingelegd. Aangezien een dergelijk risico tot uiting moet komen in de hoogte van de pensioenrechten en de pensioenuitkeringen, moet, om te bepalen of de deelnemers aan een pensioenfonds een risico lopen dat vergelijkbaar is met dat van de houders van rechten van deelneming in een instelling voor collectieve belegging, worden vastgesteld of de resultaten van de beleggingen van het pensioenfonds een aanzienlijke invloed hebben op het bedrag van de pensioenrechten en de pensioenuitkeringen. Aangezien het rendement dat de houders van rechten van deelneming in een instelling voor collectieve belegging kunnen verwachten hoofdzakelijk afhankelijk is van de resultaten van de beleggingen van deze instelling tijdens de periode waarin zij deze rechten bezitten, hetgeen een onmiddellijke impact heeft op de waarde van die rechten, veronderstelt de toepassing van de vrijstelling van artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn op een pensioenfonds namelijk dat het bedrag van de pensioenrechten en pensioenuitkeringen dat op grond van de betrokken pensioenovereenkomst verschuldigd is, niet is gegarandeerd, maar in de eerste plaats, in positieve of in negatieve zin, afhankelijk is van de resultaten van de beleggingen van dat fonds.’ 

Uit het dossier lijkt een andere werkelijkheid te volgen: 

‘De resultaten van de beleggingen van de betrokken pensioenfondsen lijken (…) niet de belangrijkste factor, hetgeen evenwel aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, rekening houdend met alle kenmerken van de betrokken pensioenovereenkomsten.’

Antwoord op de eerste vraag

‘Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de deelnemers aan een pensioenfonds dat uit hoofde van een collectieve pensioenregeling uitvoering geeft aan een pensioenovereenkomst die voorziet in pensioenrechten en pensioenuitkeringen waarvan het bedrag, hoewel het wordt bepaald op basis van een referentiepensioen of van de arbeidsinkomsten en het aantal dienstjaren van elke deelnemer, onder bepaalde voorwaarden kan variëren als gevolg van de resultaten van de beleggingen van dat pensioenfonds, slechts kunnen worden geacht het beleggingsrisico te dragen wanneer dat bedrag in de eerste plaats afhankelijk is van de resultaten van die beleggingen. Bij een dergelijke beoordeling is noch het aantal jaren dat een deelnemer pensioenrechten heeft opgebouwd, noch het feit dat de opbouw van pensioenrechten bij een pensioenfonds op een bepaald moment is onderbroken, relevant. De omstandigheden dat het risico individueel dan wel collectief wordt gedragen, met name in geval van faillissement, en dat een werkgever zich gedurende een bepaalde periode garant heeft gesteld voor de verwachte opbouw van de pensioenrechten, zijn wel relevante factoren, die als zodanig echter niet doorslaggevend zijn.’

Tweede vraag in de zaken C‑640/22 en C‑644/22

‘Met zijn tweede vraag in de zaken C‑640/22 en C‑644/22 wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn, gelezen in het licht van het beginsel van fiscale neutraliteit, aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of een pensioenfonds dat geen icbe is in aanmerking komt voor de vrijstelling van deze bepaling, niet alleen een vergelijking met een icbe moet worden gemaakt, maar ook moet worden beoordeeld of dit pensioenfonds vanuit het oogpunt van de juridische en financiële situatie van de deelnemer ten opzichte van het pensioenfonds vergelijkbaar is met andere fondsen die geen icbe’s zijn maar door de betrokken lidstaat worden beschouwd als gemeenschappelijke beleggingsfondsen in de zin van deze bepaling.’

Enkele overwegingen van het Hof

‘Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de wetgever van de Unie het weliswaar aan de lidstaten heeft overgelaten om het begrip ‘gemeenschappelijk beleggingsfonds’ te omschrijven, maar dat fondsen die icbe’s in de zin van de icbe-richtlijn vormen als gemeenschappelijke beleggingsfondsen moeten worden beschouwd (zie in die zin arrest van 13 maart 2014, ATP PensionService, C‑464/12, EU:C:2014:139, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens vaste rechtspraak moeten ook fondsen die geen instellingen voor collectieve belegging in de zin van de icbe-richtlijn zijn, maar dezelfde kenmerken als deze instellingen vertonen en dus dezelfde handelingen verrichten of op zijn minst zodanig vergelijkbaar zijn met deze instellingen dat zij ermee concurreren, als gemeenschappelijke beleggingsfondsen worden aangemerkt (arrest van 9 december 2015, Fiscale Eenheid X, C‑595/13, EU:C:2015:801, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).’

Hieruit volgt: ‘dat de lidstaten bij de toepassing van deze vrijstelling verplicht zijn fondsen die icbe’s in de zin van de icbe-richtlijn vormen als gemeenschappelijke beleggingsfondsen te behandelen, en dat ook fondsen die geen instellingen voor collectieve belegging in de zin van deze richtlijn zijn, maar dezelfde handelingen verrichten of op zijn minst zodanig vergelijkbaar zijn met deze instellingen dat zij daarmee concurreren, als gemeenschappelijke beleggingsfondsen moeten worden beschouwd.’

‘Hoewel de vrijstelling van artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn strikt moet worden uitgelegd, vereisen het beginsel van fiscale neutraliteit en de doelstelling om beleggingen in effecten via beleggingsinstellingen voor beleggers te vergemakkelijken namelijk dat aan deze vrijstelling volle werking wordt gegeven (zie in die zin arrest van 17 juni 2021, K en DBKAG, C‑58/20 en C‑59/20, EU:C:2021:491, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In het bijzonder verzet dit beginsel zich ertegen dat soortgelijke goederen of diensten, die met elkaar concurreren, uit het oogpunt van de btw verschillend worden behandeld (zie in die zin arrest van 3 februari 2022, Finanzamt A, C‑515/20, EU:C:2022:73, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

‘Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat bepaalde pensioenfondsen die uitvoering geven aan premieovereenkomsten op grond van een brief van de Staatssecretaris van Financiën door de belastingdienst moeten worden behandeld als gemeenschappelijke beleggingsfondsen in de zin van artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn. In deze brief heeft de Staatssecretaris van Financiën zich op het standpunt gesteld dat een zogenoemde individuele ‘defined contribution’-pensioenregeling een gemeenschappelijk beleggingsfonds vormt, in essentie op grond dat de deelnemers in een dergelijke pensioenregeling het beleggingsrisico dragen. Daarnaast kunnen ook bepaalde collectieve ‘defined contribution’-pensioenregelingen als gemeenschappelijk beleggingsfonds worden aangemerkt, namelijk als de pensioenrechten worden opgebouwd op een vergelijkbare wijze als bij individuele ‘defined contribution’-pensioenregelingen.’

‘In deze context moet de deelnemer aan een pensioenfonds worden beschouwd als de gemiddelde consument waarnaar de verwijzende rechter verwijst. In casu staat het dus aan deze rechter om een concreet onderzoek te verrichten teneinde vast te stellen of de pensioenrechten die zijn verworven op grond van pensioenovereenkomsten die ten uitvoer worden gelegd door een pensioenfonds als in de hoofdgedingen en die volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing ‘uitkeringsovereenkomsten’ vormen, vanuit het oogpunt van de juridische en financiële situatie van die deelnemer ten opzichte van het pensioenfonds vergelijkbaar zijn met pensioenrechten die zijn verworven op grond van een ‘premieovereenkomst’ die ten uitvoer wordt gelegd door een pensioenfonds dat door een lidstaat als gemeenschappelijk beleggingsfonds in de zin van artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn is gekwalificeerd en met name wordt gekenmerkt door het feit dat de deelnemers het beleggingsrisico dragen.’

Antwoord op de tweede vraag

‘Gelet op een en ander dient op de tweede vraag in de zaken C‑640/22 en C‑644/22 te worden geantwoord dat artikel 135, lid 1, onder g), van de btw-richtlijn, gelezen in het licht van het beginsel van fiscale neutraliteit, aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of een pensioenfonds dat geen icbe is in aanmerking komt voor de vrijstelling van deze bepaling, niet alleen een vergelijking met een icbe moet worden gemaakt, maar ook moet worden beoordeeld of dit pensioenfonds vanuit het oogpunt van de juridische en financiële situatie van de deelnemer ten opzichte van het pensioenfonds vergelijkbaar is met andere fondsen die geen icbe’s zijn maar door de betrokken lidstaat worden beschouwd als gemeenschappelijke beleggingsfondsen in de zin van deze bepaling.’

Kort commentaar

Komen pensioenfondsen met een uitkeringsregeling in aanmerking voor een btw-vrijstelling? De Inspecteur stelt zich op het standpunt dat ingevolge art. 11, lid 1, onderdeel i, sub 3 van de Wet op de omzetbelasting 1968 de voor die pensioenfondsen verrichte vermogensbeheersdiensten aan btw-heffing zijn onderworpen. Het Hof laat een opening: afhankelijk van het nader onderzoek van de verwijzende rechter is er geen btw-verplichting, indien deelnemers aan het pensioenfonds het risico dragen, in die zin dat de pensioenuitkering ‘in de eerste plaats’ afhankelijk is van het beleggingsresultaat. In de onderhavige zaken gaat het om variabele uitkeringen, die mogelijk niet ‘in de eerste plaats’ afhankelijk zijn van het beleggingsresultaat. In het nieuwe – op premieregelingen gebaseerde - Nederlandse pensioenstelsel, met zijn afhankelijkheden van onder meer de risicohouding van de pensioenfondsen, zal dit – evenals voor de huidige fondsen met premieregeling – anders zijn.

Hof van Justitie van de Europese Unie, arrest van 5 september 2024, gevoegde zaken C-639/22 t/m C-644/22 (X [C-639/22], Stichting BPL Pensioen [C-643/22] en Stichting Bedrijfspensioenfonds voor het levensmiddelenbedrijf (BPFL)[C-644/22] tegen Inspecteur van de Belastingdienst Utrecht; Fiscale Eenheid Achmea B.V. [C-640/22] en Y [C-641/22] tegen Inspecteur van de Belastingdienst Amsterdam, en Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten [C-642/22] tegen Inspecteur van de Belastingdienst Maastricht), ECLI:EU:C:2024:688; Conclusie A-G Kokott van 14 maart 2024, ECLI:EU:C:2024:243.

Rechtspraak Tuchtraad Verzekeraars

[tot 1 april 2024 genaamd: Tuchtraad Financiële Dienstverlening (Assurantiën)]

Reglement Tuchtraad Verzekeraars – art. 5 leden 1 en 4 – art. 6 lid 2 onder a – rechtsbijstandverzekering – wijze van uitvoering van de verzekering – zorgvuldige behandeling – zorgplicht  – zelfinzicht verzekeraar – kwalitatief gebrekkige juridische analyse door verzekeraar - wijze van communiceren tussen verzekeraar en verzekerde – geschillenregeling  

De loop van het geding

Klaagster heeft een rechtsbijstandverzekering waarvan de uitvoering is opgedragen aan verzekeraar. Klaagster heeft een beroep op haar verzekering gedaan omdat zij de gemeente wilde aanspreken tot vergoeding van de door haar geleden schade vanwege de aanwezigheid van een grote hoeveelheid puin in grond die zij van de gemeente had gekocht. Verzekeraar heeft de rechtsbijstand gestaakt omdat zij van mening was dat er onvoldoende mogelijkheden waren om de gemeente met succes aan te spreken. Klaagster kon zich hierin niet vinden en heeft bij verzekeraar geïnformeerd naar de mogelijkheid om een second opinion in te winnen bij een onafhankelijke jurist. Het dossier is vervolgens beoordeeld door een advocaat in dienst bij verzekeraar. Deze jurist heeft geoordeeld dat er geen redelijke kans op succes was voor klaagster. Verzekeraar heeft klaagster gewezen op de geschillenregeling voor het geval zij zich niet in dit oordeel zou kunnen vinden. De in het kader van de geschillenregeling ingeschakelde externe advocaat is tot de conclusie gekomen dat de zaak van klaagster tegen de gemeente wel een redelijke kans van slagen had. Daarop is de rechtsbijstandsverlening aan klaagster hervat. Klaagster en de gemeente zijn tijdens een zitting bij de Rechtbank  tot een schikking gekomen op grond waarvan klaagster van de gemeente een bedrag van € 19.000 heeft ontvangen.

De tuchtklacht

Klaagster vindt dat verzekeraar bij de uitvoering van de verzochte rechtsbijstand niet te goeder trouw heeft gehandeld en haar steeds heeft tegengewerkt. Volgens klaagster heeft verzekeraar haar zaak doelbewust en zonder inhoudelijke argumentatie afgewezen. Zij is van mening dat verzekeraar geen oog heeft gehad voor de door haar aangedragen (tegen)argumenten. Daardoor heeft verzekeraar de goede naam van, het aanzien van en het vertrouwen in de bedrijfstak geschaad.

Het oordeel van de Tuchtraad

De Tuchtraad is met klaagster van oordeel dat de kwaliteit van de beoordeling door verzekeraar van de vraag of de zaak van klaagster een redelijke kans van slagen zou hebben, ver onder de maat is geweest. Zo heeft klaagster er terecht op gewezen dat het standpunt van de juridisch specialist dat geen aanspraak op schadevergoeding kan worden gemaakt door het ontbreken van een ingebrekestelling, onjuist was. Ook heeft zij terecht erop gewezen dat de door de juridisch specialist benoemde uitsluitende gevolgen van een geslaagd beroep op dwaling niet juist waren. Het voorgaande klemt temeer omdat klaagster haar vordering reeds zelf van een stevige juridische onderbouwing had voorzien. De wijze waarop eerst de juridisch specialist en daarna de interne advocaat aan wie een second opinion was gevraagd, de argumenten van klaagster terzijde hebben geschoven, valt dan ook niet goed te begrijpen. In zoverre heeft verzekeraar bij de verleende dienstverlening dan ook niet de zorgvuldigheid betracht die van haar mag worden verwacht. Verzekeraar heeft ook geen zelfinzicht getoond door in de procedure bij de Tuchtraad voet bij stuk te houden en ter onderbouwing van haar standpunt dat zij destijds in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de vordering van klaagster geen redelijke kans van zaken had, te verwijzen naar de argumenten van de wederpartij (de gemeente).

De Tuchtraad kan zich indenken dat bij klaagster de indruk is ontstaan dat er bij verzekeraar geen daadwerkelijke bereidheid heeft bestaan om rechtsbijstand te verlenen in haar zaak. De voormelde gang van zaken in de zaak van klaagster is op zichzelf evenwel onvoldoende om in meer algemene zin te kunnen concluderen dat verzekeraar een ‘ontmoedigingsstrategie’ hanteert, zoals klaagster verzekeraar verwijt. De Tuchtraad wil in dit geval aannemen dat het geval van klaagster een enkel – te betreuren – incident betreft, en dat verzekeraar hieruit lering zal trekken, zodat soortgelijke klachten tegen verzekeraar in de toekomst zullen uitblijven.

Verder stelt de Tuchtraad vast dat verzekeraar zich wel zelfkritisch heeft getoond waar het betreft de snelheid en de wijze waarop de communicatie met klaagster is verlopen en daarvoor haar excuses heeft aangeboden.

Van belang is verder dat de kwalitatief gebrekkige juridische analyse door verzekeraar uiteindelijk niet eraan in de weg heeft gestaan dat aan klaagster rechtsbijstand is verleend. De procedure bij verzekeraar is zo ingericht dat indien een verzekerde zich niet kan vinden in het advies van verzekeraar over de haalbaarheid van de zaak, de mogelijkheid van de geschillenregeling openstaat. Deze geschillenregeling maakt integraal deel uit van de procedure voor de behandeling van dossiers. Klaagster is na de second opinion door verzekeraar op deze geschillenregeling gewezen, zij heeft van deze geschillenregeling gebruik gemaakt en verzekeraar heeft de kosten van de door klaagster gekozen advocaat vergoed. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een positieve uitkomst voor klaagster. De toepassing van de geschillenregeling heeft ertoe geleid dat de kwalitatief gebrekkige juridische analyse door verzekeraar is ondervangen.

Gezien al het voorgaande is de Tuchtraad van oordeel dat verzekeraar weliswaar de nodige steken heeft laten vallen, maar gelet op de succesvolle werking van de geschillenregeling – waaraan verzekeraar actief uitvoering heeft gegeven – niet geconcludeerd kan worden dat het vertrouwen in de branche door verzekeraar is geschaad. De Tuchtraad verklaart de klacht ongegrond.

Kort commentaar

De inkleding van de klacht is er wellicht debet aan dat de Tuchtraad de klacht ongegrond heeft verklaard. De stellingen van klaagster (door de Raad samengevat onder de noemer ‘ontmoedigingsstrategie’ door verzekeraar) zijn niet aannemelijk gemaakt. Daarbij legt de Raad de nadruk op de succesvolle werking van de geschillenregeling. De Raad vindt wel de kwaliteit van de beoordeling door verzekeraar ‘ver onder de maat’. Kan men hier nog spreken van een zorgvuldige klantbehandeling, zoals bedoeld in de Gedragscode verzekeraars? Als klaagster haar klacht zou hebben gericht op dit aspect, valt niet uit te sluiten dat de Raad bij afweging tot een ander oordeel zou hebben kunnen komen.